Independensi Bank Sentral

 INDEPENDENSI … ?

Ada banyak hal menarik (ternyata) dalam ke-Bank Sentral-an yang kupelajari akhir-akhir ini. Perspektif historis dari Bank Sentral itu sendiri akan mengantarkan kita pada pemahaman tentang pergeseran atau perubahan status dan independensinya. Menurut penelitian Dawam Rahardjo dkk, de Javasche Bank—yang merupakan bank komersil di bawah kekuasaan pemerintahan Belanda—kemudian ditetapkan sebagai Bank Sentral untuk Indonesia, pasca kemerdekaan, yaitu dalam Konferensi Meja Bundar. Dan kemudian dinasionalisasi dan ditetapkan pengaturannya berdasar UU No. 11 Tahun 1953 tentang Pokok Bank Indonesia. Dan pada awalnya Bank ini lebih merupakan bank sirkulasi, selain tetap dapat melakukan kegiatan komersil.

 

Selanjutnya pada masa Demokrasi Terpimpin, seiring semakin absolutnya kepemimpinan Bung Karno, Bank Indonesia ini dijadikan sebagai ”alat revolusi.” Dan demikianlah ia menjadi mesin pencetak uang, sehingga kemudian terjadi inflasi hingga lebih dari enam ratus persen (657%). Mata uang seribu rupiah menjadi satu rupiah. Sehingga perekonomian nasional menjadi sangat sulit, dan lahirlah Tritura sebagai salah satu protes rakyat.

 

Ketika tongkat kepemimpinan diestafetkan pada Soeharto—sebagaimana telah diketahui—sejak awal telah jelas arah kebijakan-kebijakan ekonominya. Termasuk tentang Bank Sentral, yaitu dengan dikeluarkannya UU No. 13 Tahun 1968 (UUBS). BI menurut UU ini lebih dibatasi kewenangannya sebagai Bank Sentral, yaitu hanya sebagai semacam ”pembantu Presiden” dalam pelaksanaan kebijakan moneter yang telah ditetapkan Pemerintah. Selain itu, Gubernur BI juga ditempatkan sebagai anggota kabinet, sehingga jelas bahwa Bank Indonesia dalam posisi subordinat di bawah Pemerintah atau Presiden.

 

Ini diperparah dengan dikeluarkannya Pakto 1988, yang salah satunya mengenai pembukaan izi bank dengan persyaratan modal yang ringan, tetapi tanpa diserta prinsip kehati-hatian yang memadai. Sehingga lahirlah dua ratusan bank yang diantaranya tidak dikelola secara profesional dan kemudian bersaing secara tidak sehat. Dan inilah salah satu penyebab terjadinya krisis moneter yang mencapai puncaknya pada tahun 1997. Enam belas bank dilikuidasi, dan kepercayaan masyarakat terhadap perbankan nasional berkurang drastis sehingga terjadilah rush, penarikan dana besar-besaran. Bank-bank collapse, tetapi Pemerintah memutuskan tidak akan lagi melikuidasi bank-bank tersebut. Ini juga sangat terkait dengan ditandatanganinya Letter of Intent (LoI) antara Indonesia dengan IMF.

 

Atas kebijakan ini, Bank Indonesia sebagai pembantu—pelaksana, kemudian menyediakan bantuan likuiditas (BLBI) untuk menalangi pembayaran bank-bank tersebut kepada nasabah. Dasar hukum yang digunakan BI adalah fungsi BI sendiri sebagaimana dalam UUBS yaitu sebagai lender of the last resort, Keppres No. 26 Tahun 1998 tentang kebijakan pemerintah tersebut. (Tetapi dalam sebuah artikel di Kompas 13 Februari 2008, disebutkan bahwa terdapat surat antara Direksi BI dan Presiden Soeharto dengan kualifikasi “rahasia dan sangat rahasia” tentang bantuan likuiditas tersebut. Hal ini penting untuk mengetahui pihak-pihak yang bertanggungjawab atas kasus tersebut.) Disitulah kesalahan telah terjadi, akibat tidak adanya independensi BI sebagai Bank Sentral. Lebih parah lagi karena tidak adanya pengaturan yang cukup mengenai bagaimana ketentuan-ketentuan pemberian bantuan likuiditas dalam kondisi darurat tersebut.

 

Penggunaan pola reimburse—bisa dianggap sebagai kesalahan awal penyaluran BLBI—memberikan peluang pada bank-bank yang beritikad buruk untuk mendapatkan BLBI tetapi dimanfaatkan secara menyimpang. Permasalahan menjadi jauh lebih kompleks, salah satunya dengan ketidaktegasan BI untuk melarang bank-bank bersaldo debit ikut melakukan kliring antar bank, mismanajemen, pembukuan yang tidak beres, dan beberapa lainnya, termasuk tidak adanya perjanjian tertulis pemberian dana talangan BI kepada bank penerimanya.

 

Pengembalian BLBI terlebih bermasalah lagi. Audit Badan Pemeriksa Keuangan menyatakan bahwa potensi kerugian negara akibat BLBI yang tidak terselesaikan ini adalah sekitar Rp. 138 triliun. Upaya penyelesaian dengan MSAA (pembebasan dari tuntutan pidana), APU dan instrumen lainnya dinilai lebih sebagai langkah politis, yang dipertanyakan aspek hukumnya. Apalagi ketika agunan yang dijaminkan para obligor tersebut ternyata jauh dari jumlah hutang yang harus dibayarkan. BPPN yang dibentuk untuk menyelesaikan kasus ini pun justru sempat digugatbalik dan kemudian dibubarkan karena dinilai tidak cukup efektif.

 

Ketiadaan independensi BI sebelum krisis moneter itu kemudian menjadi poin utama dalam penyusunan UU No 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia (UUBI). Perubahan fundamental mengenai kemandirian, baik itu secara institusional, fungsional, organisasi maupun finansial, menjadi pasal-pasal penting dalam UUBI ini. Beberapa menilai perubahan ini ekstrim (dan karenanya harus dikritisi apakah mengandung ’kepentingan-kepentingan’ tertentu di balik pembentukannya—perlu diperhatikan bahwa salah satu pokok LoI dengan IMF adalah restrukturisasi sektor perbankan). Tetapi pada prinsipnya perubahan yang demikian memang mutlak diperlukan, dengan syarat mutlak pula bahwa tanggungjawab dan kinerja BI berada dalam pengawasan DPR sebagai wakil rakyat.

 

Adanya Bank Sentral itu sendiri kemudian diatur dalam Konstitusi pasca Amandemen (meskipun tidak disebut eksplisit bahwa Bank Indonesia-lah yang dimaksud sebagai Bank Sentral dalam ketentuan tersebut). Sebagai Bank Sentral, Bank Indonesia mempunyai peranan yang penting dan strategis dalam menentukan perekonomian nasional dan penciptaan kesejahteraan rakyat Indonesia. Single objective BI yaitu mencapai dan memelihara kestabilan nilai rupiah, dengan ketiga tugasnya sebagai otoritas moneter, menempatkan BI sebagai lembaga negara yang independen dan bebas dari campur tangan pihak lain, termasuk Pemerintah.

 

Kita coba perhatikan dan sedikit mengkritisi Amandemen UUBI—yang berdasar pemberitaan di media massa, proses pembahasan dan diseminasinya ’membutuhkan’ setidaknya Rp 31,5 triliun dari dana YPPI–BI.

 

Amandemen UUBI kembali memungkinkan pemberian fasilitas pembiayaan darurat (semacam bantuan likuiditas) yang pendanaannya menjadi beban Pemerintah, terhadap bank yang mengalami kesulitan keuangan yang berdampak sistemik dan berpotensi mengakibatkan krisis keuangan. Ini mengamanatkan dibentuknya Undang-Undang khusus. Kemudian sebagai perkecualian, BI dimungkinkan membeli Surat Utang Negara—yang dikeluarkan Pemerintah—dalam rangka pembiayaan darurat tersebut. Dan ini bisa dilakukan di pasar primer (selain untuk perkecualian ini, pembelian Surat Utang Negara oleh BI di pasar primer adalah batal demi hukum). Agaknya ketentuan ini merupakan ”upaya preventif” Pemerintah—yang perlu dikritisi—untuk kondisi perekonomian yang darurat.

 

Kemudian, tidak jelas alasan dihapuskannya ketentuan mengenai larangan Anggota Dewan Gubernur menjabat sebagai pengurus dan atau anggota partai politik. Tetapi ini justru bisa menjadi pintu masuk berbagai kepentingan (politis) yang bisa mempengaruhi independensi BI itu sendiri.

 

Ketentuan lainnya adalah berkaitan dengan dibentuknya Lembaga Pengawasan Perbankan yang independen. Pembentukannya diundur hingga selambat-lambatnya 31 Desember 2010. Tetapi dipisahnya lembaga pengawasan dari BI (salah satu tugas BI adalah mengatur dan mengawasi perbankan) ini memerlukan studi lebih lanjut, terutama tentang koordinasi lembaga tersebut dengan BI sebagai otoritas moneter.

 

Dan kembali pada ketentuan mengenai independensi BI. Independensi sebuah Bank Sentral bagaimanapun harus tunduk pada kepentingan umum, bangsa dan negara. Dan tidak dapat dipungkiri bahwa independensi itu dengan sendirinya melahirkan konsekuensi logis akan akuntabilitas dan transparansi dari Bank Sentral itu sendiri. Terkait dengan hal tersebut, dibentuklah Badan Supervisi yang tugasnya membantu DPR dalam menjalankan pengawasan terhadap kinerja Bank Sentral. Tetapi pengawasan DPR sebagai wakil rakyat dan Badan Supervisi itu tentu saja mutlak mensyaratkan sikap kritis, keberanian dan ketegasan sikap untuk benar-benar berupaya menciptakan Bank Sentral yang bersih dan tepercaya.

 

Nah, independensi ini pula yang sepertinya masih terus diuji. Proses hukum dari kasus BLBI dan Aliran Dana BI bisa dikatakan tidak lepas atau paling tidak rentan kepentingan politik atau kepentingan kelompok tertentu. Pengajuan hak interpelasi DPR pada 12 Februari 2008 kemarin dirancukan antara substansi permasalahan dan ”formalitas” sidang itu sendiri yang tidak dihadiri oleh Presiden. Pemerintah hanya diwakili oleh Menteri Keuangan dan Menteri Perekonomian, yang kemudian membacakan jawaban—dan yang ternyata tidak ditandatangani oleh Presiden. Ini dianggap menunjukkan ketidakseriusan Pemerintah dalam menyelesaikan kasus yang membebankan lima puluhan triliun setiap tahunnya dari APBN, untuk membayar bunga dari kasus tersebut. Tetapi bukankah DPR juga seharusnya tidak kemudian keluar beramai-ramai dari ruang sidang—katanya akan membaca jawaban Pemerintah itu sendiri-sendiri. Subtansi dari diselenggarakannya sidang tersebut adalah mempertanyakan penyelesaian kasus BLBI, bukan melulu hadir-tidaknya Presiden. Bukankah tidak salah jika kemudian justru dipertanyakan, hak interpelasi itu atas nama rakyat yang menjadi korban kasus tersebut atau sekedar kepentingan politik—sok-sokan membela rakyat?

 

Demikian pula dengan proses hukum aliran dana BI. Keputusan Dewan Gubernur adalah berdasar permufakatan, sehingga setiap anggota Dewan Gubernur bisa dimintai pertanggungjawaban atas keputusan tersebut. Tetapi hingga kini, 15 Februari 2008, baru ditetapkan Burhanuddin Abdullah—Gubernur BI sekarang, mantan Anggota Dewan Gubernur periode sebelumnya yang menandatangani aliran dana tersebut—sebagai tersangka, dan dua orang di luar Dewan Gubernur yaitu Oey Hoey Tiong dan Rusli Simanjuntak. Sedangkan anggota Dewan Gubernur lainnya, baru Aulia Pohan yang dua kali dimintai keterangan, masih sebagai saksi—padahal dialah penanggungjawab operasional dari dana YPPI ini—dan Anwar Nasution yang sekarang menjadi Ketua BPK.

 

Dan untuk sementara ini, 15 Februari 2008, baru sedemikianlah sedikit hal tentang independensi BI yang kupelajari. Dan pemahaman ini tentu saja masih perlu dikaji ulang, dikritisi, untuk kemudian menemukan pemahaman yang lebih baik. ***